На минулому тижні у Комітеті відбулося широке обговорення причин та наслідків несвоєчасного виконання державними органами рішень національних та міжнародних судів, а також проблеми накопичення заборгованості перед громадянами внаслідок такого невиконання.
На початку публічних консультацій голова Комітету Галина Третьякова виступила з розлогою промовою з цього приводу.
Захід зібрав велику кількість учасників. Щодо шляхів вирішення проблеми невиконання рішень судів у соціальній сфері висловилися народні депутати України, судді Конституційного Суду України, Голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, Представник Уповноваженого Верховної Ради України з соціальних та економічних прав, а також представники Міністерства соціальної політики України, Міністерство юстиції України, Міністерства фінансів України, Пенсійного фонду України, Державної казначейської служби України, Національного інституту стратегічних досліджень, Проєкту Ради Європи «Підтримка судової влади України в забезпеченні кращого доступу до правосуддя», адвокатської спільноти.
Учасники публічних консультацій погодилися з тим, що усі борги за судовими рішеннями в соціальній сфері накопичилися через прийняття парламентом попередніх скликань популістичних законів, реалізація яких не була забезпечена державними фінансами. Водночас зазначалося, що прийняті раніше закони в соціальній сфері мають бути виконані в повній мірі. «Популістичні закони зараз не приймаються, але є ті, що були прийняті. І куди нам від цих законів подітися?» – звернувся до учасників заходу Голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович.
«Парламент IX скликання не має позиції приймати популістичні законодавчі ініціативи в контексті соціальних пільг, які фінансово не підкріплені в Державному бюджеті. Цей факт відмічають і наші міжнародні партнери з Ради Європи. Це ми сприймаємо як позитивну тенденцію, - зазначив у своєму виступі народний депутат України, голова підкомітету з питань політичної реформи та конституційного права Комітету Верховної Ради України з питань правової політики Максим Дирдін. - Маємо удосконалити законодавче регулювання в соціальній сфері, щоб в майбутньому не допускати порушення Конституції України, прав людини, не втративши при цьому фінансової спроможності держави».
Обмеженість Державного бюджету в умовах воєнного стану (основна частина видатків іде на оборону та безпеку); прийняття судами різних інстанцій рішень, які призводять до збільшення боргу держави перед громадянами - складові проблеми, яка для вирішення потребує консолідованих зусиль усіх гілок влади.
Представники законодавчої, виконавчої та судової гілок влади висловили свої позиції щодо теми публічних консультацій, запропонувавши своє бачення вирішення проблеми.
Перший заступник Міністерства соціальної політики України Дарія Марчак повідомила, що за період Незалежності України було ухвалено 45 рішень Конституційного Суду України, пов’язаних з питаннями соціального захисту, з них 26 – про визнання неконституційними низки норм законів. За її словами, наслідки рішень Конституційного Суду України є прямими (скасування окремих норм законодавства, як наслідок – пряма заміна законодавчого регулювання) та непрямими (використання національними судами рішень Конституційного Суду як підстави ухвалювати рішення, використовуючи норми законів, які вже не діють).
За словами Дарії Марчак, серед прикладів наслідків рішень КСУ – проблеми законодавства по пенсіях для «чорнобильців». Так, є кілька рішень КСУ щодо конституційності змін до статті 39 «чорнобильського» Закону України № 796. Як наслідок, існує щонайменше 3 різних підходи до того, кому і в якому розмірі призначаються виплати відповідно до цієї статті. Законодавство з 2016 року не містить норми про виплати надбавок за проживання в зоні радіаційного забруднення. Але не дивлячись на це, суди - посилаючись на рішення КСУ - ухвалюють рішення про її призначення. Відтак, серед бенефіціарів Закону України № 796 стрімко зростає чисельність осіб, які не є ліквідаторами/потерпілими, але за рішеннями судів отримують надбавку за проживання в зоні радіаційного забруднення (у розмірі 1-3 мінімальної заробітної плати). Це перерозподіляє обмежений фінансовий ресурс на виплати таким особам, замість того, щоб спрямувати його на підтримку ліквідаторів і потерпілих осіб, які отримали інвалідність.
У Мінсоцполітики упевнені, що соціальний захист – це не лише виплати, а й інший широкий набір інструментів підтримки громадян, включаючи соціальні послуги, протезування, реабілітацію, послуги з працевлаштування, перенавчання, тощо. Всі ці напрямки потребують видатків бюджету. Водночас, в Україні часто під соціальною підтримкою (та, відповідно, зобовʼязаннями держави) здебільшого розуміють лише виплати. Тому, на її думку, є необхідність почати глибоку фахову дискусію між законодавчою, виконавчою, та судовою гілками влади щодо змісту поняття «соціальний захист», і сформувати єдине бачення такого поняття. Лише так можна буде уникнути того, що Верховна Рада і Уряд з одного боку, а судова гілка влади - з іншого по різному трактуватимуть самі засади соціального захисту.
Також Дарія Марчак зауважила, що на переконання Мінсоцполітики, ефективний соціальний захист громадянина полягає у тому, що держава допомогає людині (родині) в період кризи чи складних життєвих обставин, але водночас формує спроможності людини подолати цю кризу, і в майбутньому жити без державної підтримки.
Голова правління Пенсійного фонду України Євгеній Капінус звернув увагу на важливість вирішення такого складного питання, як виконання рішень судів, наголосивши на тому, що відповідно до 23 та 116 статті Бюджетного кодексу України, зобов’язання, які беруться державою, повинні відповідати обсягам коштів, що передбачені на їх виконання. Також пан Капінус підняв питання штрафів, які накладаються на керівників головних управлінь ПФУ на місцях за невиконання рішень судів, хоча виконання цих рішень не було передбачено Бюджетом. Коштів, передбачених у ПФУ на супровід апеляційних скарг, за його словами, надзвичайно мало.
Суддя Конституційного Суду України Ольга Совгиря запевнила, що при прийнятті рішень КСУ зважає на особливі умови життєдіяльності нашої держави, які тривають вже 11-й рік, з 2014 року. Суддя Конституційного Суду України розповіла про ключові позиції КСУ відповідно до прийнятих рішень в соціальній сфері. Наприклад, щодо розуміння КСУ статті 46 Конституції України, яка стосується права громадян на соціальний захист. Нагадаємо, що відповідно до цієї статті громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. «Складові конституційного права громадян на соціальний захист не можуть бути скасовані законом. Водночас інші складові права на соціальний захист, які не конкретизовані в частині 1 статті 46 Конституції України або в інших статтях Конституції України визначає Верховна Рада шляхом ухвалення законів, - зазначила у своєму виступі пані Ольга Совгиря. – Тому вона може змінити, скасувати або поновити їх при формуванні соціальної політики держави, за умови, звісно, дотримання конституційних норм та конституційних принципів».
Комітет також заслухав розуміння КСУ щодо мінімального розміру виплати, яку має отримати кожен як основне джерело існування. Окремо була заслухана позиція КСУ щодо соціального захисту військовослужбовців, державних службовців, «чорнобильців», прокурорів та працівників правоохоронних органів. Суддя КСУ Галина Юровська зупинилася на причинах закриття конституційного провадження у справі за конституційним поданням 142 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремого припису абзацу четвертого преамбули Конституції України про гідні умови життя.
Суддя Конституційного Суду України Олег Первомайський в свою чергу послався на юридичну позицію Конституційного Суду України, висловлену в абзаці десятому підпункту 2.2 пункту 2 Рішення від 22 травня 2018 року № 5-р/2018: «положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності». Тому, «захищається сутнісний зміст, розмір соціальних виплат може бути зменшеним, однак законодавець, змінюючи правове регулювання, має враховувати інші вимоги цього процесу. Потрібно, щоб був перехідний період», – пояснив суддя Конституційного Суду України. Зазначалося також, що рішення КСУ враховують воєнний час, а тому деякі рішення суду містять відтермінування.
В цьому аспекті Голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович зазначив наступне: «Ми говоримо, що не можна зменшити певний обсяг соціальних виплат, хоча бачимо практику Європейського суду, що можна, але якщо це робиться в спеціальному законі, якщо є відповідна доведена мета, якщо врахована пропорційність і це є необхідністю в демократичному суспільстві». Пан Михайло Смокович також порушив питання можливості законотворців відстоювати та обґрунтовувати свої позиції щодо тієї чи іншої норми (щодо її конституційності, мети та ін.) в судах. При обговоренні судової практики наголошувалося на неприпустимості застосування судами скасованих законодавчих норм та необхідності (у разі скасування норми) вироблення нових норм, які б регулювали ті чи інші питання.
Суддя КСУ Віктор Кичун, повідомили, що не виступають проти реформування системи соціального забезпечення, яке передбачає велику кількість соціальних виплат, не забезпечених державними фінансами. Судді висловили усвідомлення того, що в період воєнного стану, коли пріоритетом є збереження суверенітету та незалежності держави, виконання законодавства щодо виплати багатомільярдної заборгованості несе загрозу національній безпеці. Судді зазначали, що законодавець може здійснити реформування в соціальній сфері, напрацювавши відповідний закон.
Що стосується процедури виконання рішень судів, то присутні на публічних консультаціях судді рекомендували народним депутатам України передбачати щорічні виплати за судовими рішеннями у Законі України «Про Державний бюджет». При цьому питання винайдення коштів на погашення відповідної заборгованості перед громадянами має покладатися на Уряд. Представник Уповноваженого Верховної Ради України з соціальних та економічних прав Олена Колобродова в свою чергу рекомендувала Уряду отримати від центральних органів виконавчої влади актуальну інформацію щодо стану реалізації затверджених планів заходів на виконання Національної стратегії розв’язання проблеми невиконання рішень судів. Крім того, на думку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, механізм судового контролю за виконанням судових рішень потребує вдосконалення. Нагадаємо, що на розгляді Верховної Ради України знаходиться проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення положень про судовий контроль за реєстр. № 9462. 23 травня 2024 року даний законопроект був прийнятий в першому читанні за основу.
Виконуюча обов’язки керівника секретаріату Уповноваженого у справах Європейського суду Міністерства юстиції України Ірина Коваль зупинилася на історії виникнення та накопичення боргів за судовими рішеннями національних та міжнародних судів, починаючи з 2000 року. Зазначалося, серед іншого, про вимогу ЄСПЛ вирішити питання невиконання судових рішень на національному рівні, а також про можливості держави змінювати законодавчі норми пенсійного забезпечення. В свою чергу представник Мінюсту Тетяна Ящукевич розповіла про напрацювання Мінюсту в контексті вирішення проблеми невиконання рішень національних судів. Звітування перед Комітетом міністрів Ради Європи про заходи, які Уряд вжив для виконання рішень судів, відбудеться, за словами пані Ящукевич, вже у вересні 2024 року. Дане звітування є важливим, адже шлях України в ЄС передбачає скринінгові процедури, в тому числі стосовно виконання судових рішень.
Коментуючи потребу у зміні парадигми соціального забезпечення в Україні Голова Комітету Галина Третьякова наголосила на необхідності переходу до європейської ринкової моделі соціального захисту, яка базується на першочерговій підтримці громадян, які потрапили у складні життєві обставини. «Форма нової соціальної парадигми – «Соціальний кодекс», який би зробив соціальні виплати адресними, тим, хто потрапив в складні життєві обставини. Що стосується системи соціального страхування, то вона фондується завдяки ЄСВ. І розподілити більше, ніж надходить – неможливо. Яким чином ми маємо перейти до нової парадигми – питання відкрите», - резюмувала Голова Комітету.
Відеозапис публічних консультацій знаходиться за посиланням: https://www.youtube.com/watch?v=0r-RPyMLgpg&t=2668s